Ter voorbereiding van dit initiatief werd een effectbeoordeling uitgevoerd.
Op 22 oktober 2021 heeft de Raad voor regelgevingstoetsing een positief advies met voorbehoud uitgebracht over de ingediende effectbeoordeling met betrekking tot onderhavig voorstel, en ook een aantal verbeteringen gesuggereerd 5 . Het effectbeoordelingsverslag is in die zin herzien, zoals hieronder wordt toegelicht.
In de effectbeoordeling worden naast het basisscenario, namelijk geen actie ondernemen, nog vier beleidsopties onderzocht. Optie 1 houdt in dat wordt gestreefd naar acties via soft law door het mandaat van een bestaand instrument voor collegiale toetsing, de Gedragscode (belastingregeling ondernemingen), uit te breiden. In de effectbeoordeling is dus het alternatief onderzocht om de Commissie een aanbeveling aan de lidstaten te laten aannemen. Instrumenten van soft law zullen vermoedelijk slechts een beperkt effect hebben op het probleem van het misbruik van lege entiteiten voor belastingdoeleinden; dit is een grensoverschrijdende kwestie en vereist een consistente aanpak in de hele EU, die met soft law niet tot stand kan worden gebracht.
Opties 2, 3 en 4 zijn regelgevend van aard en houden telkens een reeks regels in die in alle lidstaten moeten worden ingevoerd. Het verschil tussen de opties zit in de mate waarin coördinatie wordt nagestreefd. Optie 2 voorziet in coördinatie van de criteria en processen voor de identificatie van lege entiteiten en in coördinatie van de behandeling van die entiteiten. Optie 3 omvat bovenop de maatregelen van optie 2 ook nog een mechanisme voor automatische uitwisseling van informatie. Optie 4 voegt aan optie 3 nog toe dat sancties worden opgelegd tegen entiteiten die zich niet aan de regels houden.
De verschillende opties zijn vergeleken aan de hand van de volgende criteria: a) doeltreffendheid bij het terugdringen van het misbruik van lege entiteiten, b) belastingvoordelen voor de overheidsfinanciën, c) nalevingskosten voor ondernemingen, d) nalevingskosten voor belastingdiensten, e) indirecte effecten op de interne markt, f) indirecte effecten op de concurrentie tussen ondernemingen, g) indirecte effecten op het EU-concurrentievermogen, h) indirecte effecten – sociale effecten en i) samenhang. Uit de vergelijking is gebleken dat de opties 2, 3 en 4 ondanks de kosten ervan naar verwachting doeltreffend zullen zijn om de doelstellingen van dit initiatief te verwezenlijken. Optie 4 lijkt de beste resultaten op te leveren. Zij zal met name naar verwachting het hoogste niveau van naleving door de entiteiten in kwestie opleveren, strookt met de huidige EU-agenda voor de bestrijding van belastingontwijking en -ontduiking en bouwt voort op bestaande systemen voor de uitwisseling van informatie.
Economische effecten
De gegevens die voorhanden waren voor de beoordeling van de economische effecten waren beperkt, aangezien dit initiatief betrekking heeft op een soort entiteit waarvoor een ernstig tekort aan gegevens en geen algemeen aanvaardbare definitie bestaat.
Baten
Toch zal de voorkeursoptie (optie 4) naar verwachting een positief economisch effect hebben. Als voornaamste rechtstreeks voordeel wordt verwacht dat het verminderen van het misbruik van lege entiteiten in de EU zal leiden tot een toename in de belastinginkomsten. Zelfs een kleine vermindering van het huidige geraamde belastingverlies (geraamd op ongeveer 20 miljard EUR in de EU) zal voor aanzienlijk meer overheidsmiddelen zorgen. Optie 4 is het meest doeltreffend: het resultaat van de vaststelling van het bestaan van een lege entiteit wordt immers nog versterkt doordat informatie wordt uitgewisseld tussen de lidstaten en er een gemeenschappelijke sanctieregeling op EU-niveau komt. Als gevolg van de sancties kunnen extra directe voordelen worden verkregen uit de wettelijke heffingen. Dit initiatief zal ook aanzienlijke indirecte voordelen opleveren. Er zal waardevolle informatie worden verzameld om het bestaan van lege entiteiten voor belastingdoeleinden beter te begrijpen. Het zal ook duidelijk maken dat de EU ernaar streeft een einde te maken aan belastingontwijking en -ontduiking binnen haar grenzen en de naleving van de belastingwetgeving aan te moedigen.
Kosten
De voornaamste kosten in verband met de gekozen optie zijn de stijging van de nalevingskosten voor bedrijven en belastingdiensten. Verwacht wordt dat de nalevingskosten voor bedrijven slechts in beperkte mate zullen stijgen. Over het geheel genomen zouden de kosten relatief beperkt moeten zijn omdat het aantal ondernemingen dat onder dit initiatief valt, naar verwachting laag zal zijn (minder dan 0,3 % van alle ondernemingen in de EU), en de aanvullende gegevens die deze ondernemingen moeten rapporteren, makkelijk te vinden en relatief eenvoudig mee te delen zouden moeten zijn. Ook voor de belastingdiensten zullen de kosten naar verwachting licht stijgen. Zij moeten hun capaciteit uitbreiden om de informatie te beheren waartoe zij toegang zullen hebben, de systemen ter ondersteuning van de uitwisseling van informatie te versterken en de voorgestelde sancties af te dwingen. In dit voorstel wordt beoogd een goed evenwicht te vinden tussen positieve effecten en extra lasten. Bij de capaciteit van de lidstaten om de nieuwe verantwoordelijkheden op te nemen, bijvoorbeeld bij het beheer van fiscale rulings, zijn er nog risico’s.
Voornaamste wijzigingen
De Raad voor regelgevingstoetsing bracht een positief advies met voorbehoud uit over de effectbeoordeling. Hij merkte met name op dat de effectbeoordeling niet duidelijk maakt waarom belastingontwijking en -ontduiking samen moeten worden aangepakt en wat legitieme lege entiteiten onderscheidt van de lege entiteiten die worden misbruikt voor belastingdoeleinden. De effectbeoordeling gaf ook geen goed overzicht van alternatieven en/of aanvullende maatregelen die geen invoering van EU-wetgeving inhouden. Daarnaast merkte de Raad voor regelgevingstoetsing op dat de effectbeoordeling moest worden verbeterd wat de kwantitatieve ramingen betreft, met name van de nalevingskosten voor bedrijven, en dat de standpunten van de belanghebbenden beter tot uiting moesten komen in de hoofdanalyse. In bijlage I bij de effectbeoordeling wordt uitgelegd hoe follow-up is gegeven aan de opmerkingen van de Raad voor regelgevingstoetsing. Meerdere delen van de effectbeoordeling zijn herzien en er zijn nieuwe delen toegevoegd om tegemoet te komen aan de bezwaren. Om te beginnen is een nieuwe afdeling toegevoegd om ook aan de hand van voorbeelden uit te leggen hoe lege entiteiten op soortgelijke manieren kunnen dienen voor zowel belastingontwijking als belastingontduiking en dat er dus ruimte is om deze samen aan te pakken. Daarnaast is de effectbeoordeling herzien om duidelijk te maken dat het onderscheid tussen legitieme en illegitieme lege entiteiten veeleer een kwestie is van hoe zij worden gebruikt dan van hoe zij zijn gestructureerd. Ten tweede is de effectbeoordeling uitgebreid om in detail rekening te houden met de verschillende alternatieven die in een vroeg stadium zijn overwogen om het problematische gebruik van lege entiteiten op fiscaal gebied aan te pakken. Hierbij wordt verduidelijkt waarom de mogelijkheid om trust- en bedrijfsdienstverleners te reguleren, niet is gepromoot, noch als een op zichzelf staande noch als een aanvullende maatregel. De redenen waarom de invoering van vereisten over de inhoud beschouwd wordt als geschikt voor het beoogde doel, zijn nader geanalyseerd. Ten derde is de effectbeoordeling herzien om nadere details op te nemen over de geraamde nalevingskosten voor bedrijven en overheden, en in het bijzonder details over de redenering achter de ramingen, aanvullende argumenten en nieuwe bewijzen. Daarnaast zijn verschillende delen van het hoofddeel van de effectbeoordeling herzien om rekening te houden met relevante input van belanghebbenden, die is verkregen via openbare en specifieke raadplegingsprocedures.
